Camila Maleronka: o financiamento urbano e a promoção de uma cidade justa

por Duanne Ribeiro

Para Camila Maleronka, doutora em arquitetura e urbanismo pela Universidade de São Paulo (USP), o debate, no Brasil, sobre financiamento urbano é insuficiente: "A discussão vem ganhando corpo, mas ainda é incipiente em grande parte dos municípios". Tal falta é decisiva: "Reconhecer as dinâmicas [desse campo] é fundamental para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios da urbanização e a promoção de cidades inclusivas".

Nesta entrevista, Camila – que é professora da pós-graduação em urbanismo social promovida pelo Insper, pelo Itaú Cultural (IC) e pelo Arq.Futuro, com a disciplina de instrumentos de financiamento urbano e política fundiária (land policy) – fala da relação entre ação pública e valorização urbana, comenta instrumentos de intervenção urbana (as parcerias público-privadas e as operações urbanas consorciadas) e indica referências sobre essas temáticas.

Qual é a importância, para as cidades contemporâneas, de pensar os temas de sua disciplina, financiamento urbano e política do uso do solo? Como essas questões afetam a gestão e o dia a dia das cidades?

A disciplina de instrumentos de financiamento urbano e política fundiária (land policy) aborda temas relacionados ao funcionamento dos mercados de terrenos urbanos e à mobilização da valorização do solo para o financiamento urbano. As principais fontes de valorização urbana – obras públicas e regulação urbanística – são decorrentes de ações públicas, portanto sua recuperação não é apenas uma oportunidade para financiar as cidades, como também é um dever dos agentes públicos para combater a desigualdade socioterritorial. Sem instrumentos de recuperação da valorização, recursos públicos são transferidos para o meio privado pelas dinâmicas de valorização imobiliária. 

É importante ressaltar o vínculo entre essas duas fontes citadas: a legislação urbana tende a ser mais permissiva (é possível construir mais e com usos mais diversificados) em áreas nas quais a oferta de infraestrutura é relativamente melhor. Isso porque nessas localizações a chamada “capacidade de suporte” da infraestrutura viabilizaria usos mais intensivos do solo. Essa ideia, que faz todo o sentido do ponto de vista urbanístico, tem implicações para a distribuição das valorizações no território, sobretudo em contextos – como a maioria das grandes cidades brasileiras – em que a oferta de infraestrutura está concentrada em relativamente poucos espaços, enquanto grande parte do território sofre com déficits acumulados ao longo do processo de urbanização. 

Reconhecer tais dinâmicas, conciliando noções urbanísticas, jurídicas e de economia urbana, é fundamental para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização, diretriz fundamental para a promoção de cidades socialmente justas e inclusivas. Processos muitas vezes naturalizados são motores de reprodução da desigualdade. E há instrumentos disponíveis – na legislação brasileira e também na experiência internacional – que podem incidir sobre tais processos, corrigindo falhas de mercado e contribuindo para o financiamento urbano. 

Como você vê o debate sobre essas temáticas entre os gestores públicos e privados brasileiros? Precisam ser feitos avanços no sentido de conhecimento sobre isso e de apropriação/prática das ferramentas desenvolvidas aí?

A discussão sobre tais instrumentos vem ganhando corpo nos últimos anos, mas ainda é incipiente em grande parte dos municípios brasileiros. Seu entendimento não é simples, muitos conceitos são contraintuitivos e dependem de uma visão interdisciplinar. É importante trabalhar em formação profissional, mas também cidadã, para que a sociedade civil reconheça as consequências das políticas de uso e ocupação do solo e como cada bairro ou quadra são afetados por decisões públicas. Que nem sempre o que vale para a parte vale para o todo e que o interesse público deve prevalecer sobre o interesse particular. Por exemplo, a pressão de ocupação sobre áreas ambientalmente frágeis, como os mananciais, tem a ver com a falta de oferta de habitação social. Assim, a falta de uma estratégia consistente para a inclusão residencial – seja por meio da demarcação de Zeis (zonas especiais de interesse social) em áreas bem localizadas, seja por outros instrumentos de zoneamento inclusivo, como os bônus de densidade – impacta o conjunto da cidade gerando ônus que podem impactar a todos – como questões relacionadas a mobilidade e poluição –, mas que tendem a penalizar mais uns que outros. A discussão pública – quando há – ainda é bastante limitada, do tipo "esse conjunto habitacional deve ou não deve ser construído aqui ou ali", sem considerar uma visão de conjunto. 

No caso do financiamento urbano, muito se fala das parcerias público-privadas (PPPs) como uma solução para trazer dinamismo à máquina pública. Gostaria que comentasse: é essa de fato uma panaceia? Quais outros instrumentos os gestores podem ter em mente?

PPP pode dizer muitas coisas… É importante esclarecer que PPP não é fonte de financiamento, é uma forma contratual. Ou seja, mesmo que a solução seja uma PPP, é preciso esclarecer de onde saem os recursos para remunerar a obra ou o serviço viabilizado por meio dessa forma contratual. A valorização da terra pode ser uma fonte de recursos para viabilizar uma PPP em sentido amplo. Por exemplo, o reajuste de terrenos (land readjustment, em inglês) é instrumento bastante utilizado em vários países do mundo que mobiliza proprietários de determinado conjunto para implementar um projeto validado publicamente. A implantação do projeto é autofinanciada, pois o valor final dos imóveis – após a implantação de infraestrutura e a revisão da normativa urbanística – tende a ser maior, ainda que as parcelas atribuídas a cada proprietário depois da implantação do projeto sejam menores (por causa da destinação de áreas para implantação de vias, parques e outros equipamentos). Esse é um exemplo de PPP em sentido amplo, como o famoso “ganha-ganha”. Japão e Alemanha têm grande experiência na aplicação desse instrumento e, mais próximo ao nosso contexto, a Colômbia é um país que tem viabilizado projetos urbanos dessa forma com resultados notáveis.

No sentido da anterior: vejo que em sua pesquisa você foca as operações urbanas consorciadas. Poderia falar dessa prática, de seu interesse nela?

Fui estudar operações urbanas porque – por causa da minha experiência profissional anterior, com programas de produção de habitação social – entendia que o interesse privado era um motor importante para a ação pública, e isso me levou para as parcerias público-privadas em sentido amplo. Contudo, o estudo de operações urbanas me levou ao estudo da gestão da valorização imobiliária, que é todo um mundo em si, que pode passar por PPPs ou não. Entender as dinâmicas de valorização urbana e seu impacto para as políticas de planejamento urbano foi o grande legado de meu doutorado para minha formação. Sua coordenação com outros instrumentos – com o zoneamento em geral e, especialmente, com a outorga onerosa do direito de construir – é um tema que ainda requer muita pesquisa aplicada para desfazer mal-entendidos e contribuir para o aperfeiçoamento da política urbana.

A cidade de São Paulo tem uma experiência relevante nesse sentido – tanto pelos instrumentos utilizados quanto pelo tempo de implementação. E – apesar de todos os problemas que a cidade enfrenta – muitas vezes suas práticas são usadas como modelo para outras cidades. Organizar e analisar as evidências da cidade de São Paulo para entender limites e potencialidades de instrumentos como as operações, a outorga ou a Zeis é importante para a construção de políticas públicas melhores. Espero poder contribuir nesse sentido. 

Para quem queira se aprofundar nos temas do financiamento urbano e da política de uso do solo, que referências você indica, entre livros, filmes etc.?

O extinto Ministério das Cidades produziu uma série de materiais didáticos sobre instrumentos de política urbana. Vídeos e cadernos técnicos para regulamentação e implementação dos instrumentos do Estatuto da Cidade podem ser encontrados no site capacidades.gov.br. Alguns dos vídeos também estão disponíveis no YouTube do Instituto Lincoln (parceiro do ministério nessa iniciativa).