Os desafios da regulação do vídeo sob demanda no contexto da web 3.0

por Alessandra Meleiro e Debora Ivanov

Resumo

Este texto revisa a “Análise de impacto regulatório” (“AIR”) do mercado de vídeo sob demanda (video on demand, VoD) no Brasil, elaborada pela Agência Nacional do Cinema (Ancine), que se detém, de forma aprofundada, no estudo das opções de modelagem de um marco regulatório, considerando histórico, características, relações de competição e enquadramento tributário. São traçados, também, paralelos com as medidas adotadas pela comunidade europeia, bem como percorridos os marcos regulatórios do setor audiovisual brasileiro desde o início da década de 1990 – evidenciando a dimensão de seus impactos –, de forma a reforçar a importância do avanço da regulação do VoD em nosso país.

Da web 2.0 à web 3.0: a economia criativa em transformação

Temos assistido ao crescimento exponencial das redes e das tecnologias de informação e comunicação nos mais diferentes setores produtivos nas últimas décadas. Particularmente, o advento da internet impulsionou o desenvolvimento de várias tecnologias, como os web browsers, o e-commerce na web 1.0 e os conteúdos imersivos disponíveis na web 3.0, o que possibilitou que processos de trabalho, comércio e serviços – e a economia como um todo – migrassem para o espaço virtual, em mundos construídos nas chamadas realidades estendidas (MACIEL; MELEIRO, 2022).

Em 2021, a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Unctad, na sigla em inglês), fórum^[1] do mais legítimo órgão multilateral voltado para o comércio e o desenvolvimento, evidenciou as crescentes sinergias entre as indústrias criativas e a digitalização do comércio, enfatizando a necessidade de os países direcionarem esforços para otimizar o desenvolvimento econômico e social e os benefícios culturais da economia criativa com a construção de um ambiente propício mais equitativo para a sua promoção. Isso ocorreria por meio do desenvolvimento da economia digital, das tecnologias digitais, dos sistemas nacionais, regionais e globais de inovação, da infraestrutura digital e da conectividade (MACIEL; MELEIRO, 2022), que construíram a possibilidade do vídeo sob demanda (video on demand, VoD) e exigiram novos serviços e negócios. A relevância e a alta oferta dos conteúdos e das formas de acesso expuseram as insuficiências da oferta linear de audiovisual (ANCINE, 2019a, p. 9), levando aos tensionamentos que elencaremos a seguir.

De um lado, houve pressão das novas companhias internacionais de mídia sobre os mercados nacionais de fruição doméstica e pessoal de audiovisual; de outro, o tensionamento do modelo de partilha de receitas do setor entre a infraestrutura e o conteúdo. Esses dois fatores, potencializados pela ruptura de paradigma trazida pelos serviços over-the-top (plataformas de distribuição de conteúdos pela internet), ainda não completaram seus efeitos. Vários grandes grupos internacionais projetam seus negócios e seu posicionamento nesse mercado. Empresas de infraestrutura e detentoras de ativos em conteúdos audiovisuais especulam fusões e aquisições em integração vertical de grande alcance, enquanto os grandes grupos de serviços surgidos com a maré de negócios na internet aceleram investimentos na infraestrutura da rede que interliga os países. Todos esses movimentos geram situações novas para o ambiente regulatório da comunicação audiovisual e das telecomunicações, que precisa pautar a segurança jurídica do desenvolvimento do setor com base em critérios democráticos (ANCINE, 2019a, p. 10).

Os desafios da regulação do VoD: a entrada das plataformas complexificando o jogo e os direitos

O crescimento da oferta e do consumo do VoD em todo o mundo implica necessariamente a reorganização das estruturas empresariais, dos modelos negociais e das relações de concorrência no mercado audiovisual nacional e internacional. Nesse contexto, vários países encontram-se em meio ao desafio de repensar seus modelos regulatórios, de forma a harmonizar os interesses públicos e privados. A iniciativa da Ancine (2019A) de realizar uma “Análise de impacto regulatório” (“AIR”) insere o Brasil formalmente nesse debate, sendo aqui revisitada. 

Segundo a “AIR”, entende-se por VoD:

(a)   um serviço de comunicação audiovisual, (b) prestado por provedores, diretamente ou com a mediação de plataformas de internet ou empacotadoras de televisão, (c) baseado na oferta e transmissão não linear (d) de conteúdos audiovisuais avulsos ou agregados em catálogo, (e) para fruição do público em geral, (f) por meio de redes de comunicação eletrônica, dedicadas ou não; serviço que (g) possui finalidade comercial, remunerado pelo usuário, por meio de compras avulsas ou assinaturas, e/ou por anúncios publicitários; e que (h) implica algum nível de responsabilidade editorial do provedor pela seleção, licenciamento, organização e exposição dos conteúdos (ANCINE, 2019a, p. 17).

Apesar de o VoD figurar atualmente como um dos cinco maiores mercados de consumo do mundo, além da ampla oferta de serviços, no Brasil ainda não há um marco regulatório que discipline essa oferta e garanta segurança jurídica aos agentes envolvidos. É importante ressaltar que os serviços de VoD caminham em paralelo com os negócios da rede, mas são autônomos em relação tanto às companhias de infraestrutura quanto às programadoras de televisão, dois setores com histórico de regulação nacional (ANCINE, 2019a, p. 10).

A importância da regulação é inquestionável para os mais diferentes ramos da economia. No setor audiovisual, seria impossível florescer a produção nacional independente nos últimos 30 anos não fossem os marcos legais construídos ao longo desse período. É fundamental relembrar esses marcos e seus impactos para que tenhamos a dimensão da importância de avançar na regulação do VoD no Brasil.

Após uma grande ruptura das políticas públicas com a extinção do Ministério da Cultura e da Empresa Brasileira de Filmes (Embrafilme) em 1990, o que provocou um vazio sem precedentes na produção nacional, foram construídos paulatinamente marcos regulatórios que a impulsionaram. Elencamos, a seguir, os quatro principais marcos legais dos últimos 30 anos:

- Lei nº 8.685/1993. Aprovação da Lei do Audiovisual, que estabeleceu incentivos fiscais a empresas de lucro real (artigo 1º) e distribuidoras de obras estrangeiras (artigo 3º) para investimentos na produção nacional independente em modelo de coprodução;

 - Medida Provisória nº 2.228/2001. Criação da Agência Nacional do Cinema (Ancine), instituição da Condecine-Título (contribuição a ser paga por cada obra exibida comercialmente) e estabelecimento de incentivos fiscais para TVs por assinatura (artigo 39º) aportarem recursos na produção nacional independente em regime de coprodução;

- Lei nº 11.437/2006. Criação do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA) para a destinação dos recursos arrecadados com a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine), e estabelecimento de incentivo fiscal para os canais de TV aberta (artigo 3ºA, inserido na Lei do Audiovisual) para realizarem coproduções com produtores independentes;

- Lei nº 12.485/2011. Conhecida como Lei da TV por Assinatura, determinou uma pequena cota de conteúdo nacional nos canais (2,8%), sendo a metade de conteúdo independente, e a criação da Condecine-Teles, a ser arrecadada pelas empresas de telecomunicações para o incremento do FSA. A lei ainda determinou a destinação de 30% desses recursos para a produção do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste.

O conjunto regulatório descrito anteriormente formou o arcabouço legal que estruturou as políticas públicas do setor nestas três últimas décadas, com grandes impactos positivos na produção nacional, como o aumento da produção de filmes brasileiros para as salas de cinema, que saltou de 3, em 1992, para 167, em 2019.

Outro impacto positivo visível foi o crescimento expressivo do volume de obras nacionais independentes nos canais de TV por assinatura, que saltou de 497, em 2011, para 2.422, em 2019.

Com a chegada das plataformas de VoD no mercado, já em 2011, as fronteiras de crescimento para a produção audiovisual se alargaram. Aos poucos, as plataformas passaram a investir diretamente na produção local em diversas localidades do mundo, como parte de sua estratégia para diversificar os catálogos de ofertas ao consumidor e para fidelizar assinantes em cada território. No Brasil, esses investimentos têm dinamizado sobremaneira a produção nacional e sua circulação globalmente, além de ampliarem os modelos de negócios com as plataformas, garantindo diretamente o investimento necessário para a realização dessas obras. 

Esse cenário bastante promissor para os produtores traz consigo também uma contradição. Se por um lado as plataformas, ao garantirem o investimento necessário para as produções locais, proporcionam oportunidades de realizar com agilidade obras de maior porte e abrangência, por outro, o modelo de negócios de prestação de serviços não preserva qualquer direito à propriedade intelectual e patrimonial em mãos de empresas brasileiras nesse mercado tão promissor.

A complexidade desse cenário requer especial atenção do Estado para construir um ambiente regulatório que harmonize interesses estrangeiros e nacionais, garantindo que uma parcela do faturamento das plataformas em território brasileiro seja destinada à produção nacional e à produção nacional independente, garantindo direitos sobre essas obras aos seus produtores. 

Experiência internacional: o avanço da regulação de VoD na Europa

O exercício da política comparada evidencia como desafios enfrentados por um país podem auxiliar outros a vislumbrarem antecipadamente os impactos de uma política. Assim, é oportuno nos determos na pioneira e longeva iniciativa da União Europeia em relação aos desafios regulatórios e tributários do VoD, introduzida com a Audiovisual Media Services Directive (AVMSD),  de 2010. Nesta primeira onda regulatória, nota-se o esforço de alinhamento dos aspectos econômicos e culturais, conforme apontado pela “AIR”:

A Diretiva tem como objetivos criar e assegurar o funcionamento adequado de um mercado europeu único para serviços audiovisuais, contribuir para a promoção da diversidade cultural, prover um nível adequado de proteção aos consumidores e salvaguardar o pluralismo dos meios de comunicação social. Dessa forma, procura harmonizar e orientar a regulação de mídia audiovisual dos diversos Estados-membros, tanto de TV linear quanto sob demanda, apresentando princípios e diretrizes gerais que estabelecem as finalidades que as políticas regulatórias de mídia audiovisual de cada país devem seguir, mas garantindo a liberdade para que cada legislação nacional adote os meios que julgar mais apropriados (ANCINE, 2019a, p. 60).

Acompanhando o dinamismo das realidades do mercado de VoD, em 2016,^[2] a Comissão Europeia convocou um novo debate para alterar alguns dispositivos legais relativos à AVMSD, o que culminou na aprovação de uma nova diretiva pelo Parlamento Europeu, em 2018. A União Europeia entrou, assim, em uma segunda onda regulatória, com seus Estados-membros estabelecendo legislações nacionais com base nesse novo documento.

A revisão da diretiva que foi aprovada autoriza os Estados-membros a impor obrigações financeiras aos provedores – incluindo aqueles de serviços de mídia estrangeiros que visem consumidores em seu país, lineares e sob demanda –, como investimentos diretos ou contribuições para fundos nacionais. Outro aspecto relevante é que, mais do que a promoção de obras europeias, como previa a diretiva de 2010, a proposta revista prevê – de forma obrigatória – uma cota mínima de 30% de conteúdo europeu, calculada sobre o total de horas do catálogo, e a obrigação da proeminência de obras europeias nesse.

As legislações nacionais dos Estados-membros ainda podem – de forma voluntária – decidir estabelecer o investimento em obras europeias por parte dos provedores sob sua jurisdição, bem como dos provedores de serviços de mídia estabelecidos em outro Estado-membro que visem seus territórios (EUROPEAN AUDIOVISUAL OBSERVATORY, 2022; SILVA, 2018). Tais obrigações são proporcionais às receitas auferidas nos Estados-membros visados.

Apresentamos a seguir um balanço dos resultados obtidos por 19 países europeus que implementaram a diretiva até 1 de janeiro de 2022, compilado pelo European Audiovisual Observatory (2022, p. 24):

- Dezessete países [europeus] estabeleceram a obrigação de cotas em 30%. Na Itália, essa obrigação diz respeito às obras produzidas nos últimos cinco anos. Em Portugal, metade dessa porcentagem deve ser dedicada às obras portuguesas produzidas há menos de cinco anos;

- A Comunidade Francófona da Bélgica prevê um aumento gradual da cota para 40%, após um período de transição de cinco anos;

- A França estabeleceu a obrigação da cota de 40% para obras originais em francês e 60% para obras europeias;

- Bélgica, Croácia, Dinamarca, França, Alemanha, Grécia, Itália, Polônia e Portugal decidiram incorporar obrigações financeiras para os provedores estabelecidos em seus territórios ou em outros Estados-membros. Eslovênia e Espanha, entre outros países, estão em fase de implementação da diretiva, e também pretendem incorporar obrigações de investimento.

Debate no Brasil: o futuro

No Brasil, os debates e estudos em torno dos modelos regulatório e tributário adequados às diferentes modalidades negociais e aos pontos de intersecção com outros serviços audiovisuais foram iniciados já na aprovação da Lei nº 12.485, em 2011, considerado o ano de implantação e expansão dos serviços de VoD no país.

Desde então, como aponta a “AIR”, há grande resistência dos agentes econômicos a disponibilizar dados sobre oferta e consumo nos seus serviços (transações, assinaturas, receitas e publicidade) – prática comum nos demais serviços de comunicação audiovisual –, o que poderia subsidiar a elaboração de políticas públicas que harmonizem as regulações tributária e do audiovisual já existentes, garantindo tratamento isonômico em relação aos outros serviços audiovisuais. Ainda segundo a “AIR”, esse posicionamento dos conglomerados de mídia traz riscos em relação a concentração e a práticas avessas à competição:

[Esta posição das plataformas] não reflete apenas uma posição aversiva à regulação pública – comum em mercados de alta concentração, como denota também estratégia concorrencial. Nesses termos, tanto as análises quanto o próprio desenvolvimento desse mercado enfrentam riscos e dúvidas importantes, respondidos parcialmente por informações fragmentadas e indicadores pouco precisos que devem ser lidos com cuidado e sugerem a necessidade de minimizar a intervenção imediata (ANCINE, 2019a, p. 1).

No Brasil, a autoridade pública a quem cabe zelar pela gestão do ambiente regulatório do VoD é a Ancine. E uma de suas competências mais importantes é a administração da já mencionada Condecine, parte das Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) que incide sobre atividades audiovisuais e direciona recursos para o FSA, destinado à produção audiovisual independente. Essa contribuição é formada por Condecine-Título, Condecine-Remessa e Condecine-Teles.

Esse tributo especial da atividade audiovisual não é cobrado dos prestadores de serviço de VoD no Brasil. Uma das principais contribuições da “AIR” é justamente ponderar sobre as alternativas em relação à forma de incidência do tributo, de modo a atender à realidade nacional.

Outra questão que vem sendo debatida pelos agentes do setor audiovisual, e que foi incorporada na “AIR”, diz respeito às condições de oferta dos conteúdos brasileiros independentes, ou seja, qual será o investimento dos provedores em conteúdos nacionais independentes, de que forma serão inseridos nos catálogos (cotas, proeminência ou promoção das obras), qual a cronologia das janelas de exploração e quais as regras de licenciamento desses conteúdos.

No Congresso Nacional tramitam três Projetos de Lei (PL) – um deles contando com um substitutivo –,^[3] sendo dois deles apresentados na Câmara dos Deputados e um no Senado. De forma resumida, os projetos originalmente apresentaram as seguintes propostas:

PL nº 8.889/2017, de autoria do deputado Paulo Teixeira. Propôs cotas e proeminência para o conteúdo nacional e a arrecadação da Condecine (BRASIL, 2017), da seguinte maneira:

- cota de conteúdo nacional – a ser estabelecida de forma progressiva, entre 2% e 20%, considerando a capacidade econômica de cada provedora, sendo 50% composta de obras independentes;

- proeminência de conteúdo nacional – destaque na divulgação, na visualização e nas buscas nos catálogos ofertados ao consumidor;

- Condecine – a ser estabelecida entre 0% e 4% sobre o faturamento bruto de empresas estrangeiras prestadoras de serviço de VoD no país, sendo 30% destinados a produtoras brasileiras estabelecidas nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. A proposta prevê desconto de 30% para aquisição de direitos ou coprodução de obras brasileiras independentes. 

PL nº 57/2018, de autoria do senador Humberto Costa. Propôs cotas e proeminência para o conteúdo nacional e arrecadação da Condecine, acrescentando o Investimento Direto (BRASIL, 2018), da seguinte maneira:

- cota de conteúdo nacional – porcentual a ser determinado pelo Poder Executivo considerando a capacidade econômica de cada agente, com no mínimo 20% de conteúdo nacional e ao menos 50% produzidos por produtora brasileira independente;

- proeminência de conteúdo nacional – destaque na divulgação, na visualização e nas buscas nos catálogos ofertados ao consumidor;

- Condecine – a ser estabelecida entre 0% e 4% sobre o faturamento bruto de empresas estrangeiras prestadoras de serviço de VoD no país, sendo que 30% devem ser destinados a produtoras brasileiras estabelecidas nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O projeto prevê desconto de 30% para adquirir direitos ou coproduzir obras independentes;

- Investimento Direto – investimento de 0% a 4% do faturamento bruto no território nacional na produção ou no licenciamento de conteúdos audiovisuais brasileiros, dos quais no mínimo 50% tenham sido produzidos por produtora brasileira independente.

PL nº 483/2022, de autoria do deputado David Miranda. Propõe apenas a cobrança da Condecine (BRASIL, 2022), da seguinte maneira:

- Condecine – arrecadação de alíquota de 20% da receita sobre serviços de VoD prestados por empresas estrangeiras. 

Em comum, os PL asseguram investimentos na produção local com uma parcela do faturamento das plataformas no território nacional, garantindo direitos de propriedade intelectual e patrimonial em mãos de produtores nacionais e produtores nacionais independentes, variando suas propostas sobre os porcentuais e os modelos de investimentos – Condecine e Investimentos Diretos.

Considerações finais

Um novo marco legal faz-se urgentemente necessário frente aos novos modelos de fruição de conteúdos trazidos pelas plataformas de VoD, de modo a garantir investimentos, direitos patrimoniais e circulação para a produção nacional independente, dando continuidade ao ciclo virtuoso construído pelas políticas públicas nestes últimos 30 anos.

Com a renovação do Congresso Nacional em 2023, esperamos que o debate sobre a regulação do VoD seja retomado, buscando-se o equilíbrio necessário entre os interesses estrangeiros e nacionais nesse mercado tão promissor.

 

Como citar este artigo

MELEIRO, Alessandra; IVANOV, Debora. Os desafios da regulação do vídeo sob demanda no contexto da web 3.0. Revista Observatório Itaú Cultural, São Paulo, n. 35, 2023.

 

Alessandra Meleiro

Possui pós-doutorado pela Universidade de Londres, na Inglaterra, e leciona no bacharelado em imagem e som da Universidade Federal de São Carlos (UFSCar) e no mestrado profissional em mídias criativas da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Foi presidenta do Fórum Brasileiro de Ensino de Cinema e Audiovisual (Forcine) entre 2016 e 2020, e já atuou como consultora de empresas como Netflix Brasil, Anima Mundi, JLeiva, Itaú Cultural e Spcine. É coordenadora do Centro de Análise do Cinema e do Audiovisual (Cena/UFSCar) e presidenta do Instituto das Indústrias Criativas (IC), além de membra da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Unctad/ONU).

Debora Ivanov

Advogada e produtora audiovisual, foi diretora da Agência Nacional do Cinema (Ancine) entre 2015 e 2019. É sócia e presidenta do Conselho de Administração da Gullane Entretenimento S.A., além de diretora-secretária do Sindicato da Indústria do Audiovisual do Estado de São Paulo (Siaesp) – que representa empresas produtoras de cinema, TV, publicidade, animação, games e infraestrutura – e membra do conselho da Academia Brasileira de Cinema. Fundou e é presidenta do conselho do Instituto Querô, dedicado à formação cidadã e audiovisual de jovens de áreas periféricas na região portuária de Santos. É diretora-presidente do +Mulheres Lideranças do Audiovisual Brasileiro, dedicado a ampliar a presença feminina na indústria audiovisual.

 

Referências

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AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA (ANCINE). Mercado audiovisual. Observatório Brasileiro do Cinema e do Audiovisual (OCA). Rio de Janeiro: Ancine, 2019b.  Disponível em: https://www.gov.br/ancine/pt-br/oca/mercado-audiovisual-brasileiro-1/arquivos.pdf/mercadoaudiovisualbr_2019.pdf/view. Acesso em: 3 out. 2022.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 8.889, de 2017. Dispõe sobre a provisão de conteúdo audiovisual por demanda (CAvD) e dá outras providências. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2018.

BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei nº 57, de 2018. Dispõe sobre a comunicação audiovisual sob demanda, a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional – CONDECINE e dá outras providências. Brasília, DF: Senado Federal, 2018.

BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei nº 483, de 2022. Altera a Medida Provisória nº 2.228-1/2001, para estabelecer cobrança de Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica (Condecine) sobre a receita de empresas estrangeiras prestadoras de serviço de vídeo sob demanda. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2022.

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